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    被强拆房屋的征迁安置补偿权益能否获赔?是否属于《国家赔偿法》规定的“直接损失”?(作者:郑少泽)
    关键词:福建betvictor12betvictor12伟德官网事务所编辑:betvictor12betvictor12伟德官网更新时间:2019年3月13日

    行政视界◇被强拆房屋的征迁安置补偿权益能否获赔?是否属于《国家赔偿法》规定的“直接损失”?

    作者:郑少泽betvictor12伟德官网

     

     

    一、引言——国家赔偿制度中的“直接损失”的实践争议

          我国《国家赔偿法》第三十六条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。……”。但是,《国家赔偿法》乃至其他行政法均未对“直接损失”的定义进行解释,也没有对“直接损失”和“间接损失”作出明确的区分标准。由此,无论是行政法学界,亦或是行政诉讼实践中,都存在一定的争议。司法实践中各地司法机关所采用的判断标准差异较大,往往容易造成赔偿金额远低于当事人实际损失金额的情形,不利于维护当事人利益,树立司法权威。

          笔者长期经办征地拆迁领域的行政诉讼案件,近日办理一起镇政府组织强拆农村房屋而引起的行政赔偿案,一审、二审判决均认为征迁安置补偿权益中的搬迁费、临时安置费、按期签约及搬迁奖励并不在行政赔偿范围之中,故而笔者有感作此文,希望围绕征迁安置补偿权益是否应归入行政赔偿范畴的“直接损失”的范围中。

    二、行政法范畴的“直接损失”与“间接损失”

          行政法学界的通说认为,“直接损失”是指因遭受不法侵害而使现有财产的直接减少或消灭[1]。“间接损失”是指可得利益的减少,即遭受害时尚不存在,如不受侵害,受害人通常情况下应当或者能够得到该利益[2]。这样的定义,实际上很大程度是受民法学界对于“直接损失”和“间接损失”的通说影响。但是,民法上对损失的分类的目的与国家赔偿法引入的“直接损失”概念的目的大相径庭。民法上对于损失的分类不是为了解决不赔或少赔的问题,而是为了解决怎么赔的问题。但是,国家赔偿法的“直接损失”却是直接圈定赔偿范围的概念,决定了不赔或少赔的问题[3]。本文介绍这样的区分标准以及立法现实背景,并非为了在本文中直接探讨行政法范畴中“直接损失”与“间接损失”的区分标准,而是为了方便理解“直接损失”范畴的边界问题,从而在“直接损失”的定义上进行思考,这尤为重要,关乎国家赔偿案中原告的合法权益。

     

    三、搬迁费、临时安置费、按期签约及搬迁奖励是否属于直接损失

          黄某与某某镇政府(下称“镇政府”)行政强制案、行政赔偿案的案情简介如下(相同情形的还有另一位当事人邹某,案情一致,而后合并审理,以下仅以“黄某”举例):黄某所有的集体土地上农村房屋位于某项目房屋征收范围中,征收实施单位镇政府在尚未与黄某签订集体土地上房屋征收安置补偿协议书,亦未进行安置补偿的情况下,直接组织人员对房屋进行强制拆除,导致黄某无法依据该项目的征收安置补偿方案(下称“补偿方案”)获得安置房及征迁安置补偿权益——产权调换安置房或货币补偿款、附属物补偿费、过渡费、搬迁费、奖励费等。

          此后,黄某向某市人民法院(下称“一审法院”)提起确认镇政府强制拆除房屋行为违法的行政强制诉讼(下称“行政强制案”)和因房屋被强制拆除行为而引发的行政赔偿诉讼(下称“行政赔偿案”)。一审法院受理后,依法将两个案件合并审理。在行政强制案中,一审法院作出判决认定镇政府强制拆除房屋的行为违法,黄某与镇政府均未上诉,该案一审判决生效。在行政赔偿案中,一审法院基于确认强拆行为违法的判决,支持了黄某部分货币补偿的诉求,但未支持黄某参照补偿方案要求镇政府支付搬迁费、临时安置费及按时签约及搬迁奖励(下称“搬迁过渡补助费”)的诉求,理由为:因黄某在本村另有住宅,且该房屋已被强制拆除,未发生相应搬迁费,亦不存在搬迁安置奖励条件,故黄某请求赔偿搬迁过渡补助费一项无事实依据。黄某不服行政赔偿案一审判决,上诉至某市中级人民法院(下称“二审法院”),二审法院经审理认为,根据《国家赔偿法》第三十六条第(四)项、(八)项规定,镇政府应按照直接损失给予赔偿。由于黄某的房屋系被强制拆除,并未实际发生相应搬迁费,因此黄某主张搬迁过渡补助费缺乏依据,一审法院不予采纳并无不当。

          对此,笔者并不认同。

          其一,本案中的搬迁过渡补助费包含搬迁费、临时安置费及按时签约及搬迁的奖励,是房屋征收时,征收方给予被征收人的搬迁补助、安置房或新房装修期间予以的过渡补助、按时签约及搬迁的奖励金,其设置的初衷和用意在于弥补被征收人在过渡期限可能需要在外租赁房屋居住的花费及搬迁产生的花费,鼓励被征收人按时签约,并按时搬迁。

          其二,本案中,补偿方案及项目公告未提及签约期限的起始时间,若镇政府不存在违法强制拆除的行为,按照合法的征收程序,镇政府应与黄某签订相应的征收安置补偿协议书,黄某依据方案可取得搬迁过渡补助费。这意味着,依据补偿方案,搬迁过渡补助费是被征收房屋被合法征收进行的补偿。房屋被合法征收尚且可以获得该项补偿,那本案中,由于房屋被违法拆除却无法获得搬迁过渡补助费的赔偿,显然不符合法理和情理,违背了国家赔偿法的立法精神。

          其三,英美法系对于直接损失和间接损失的区分,本质上采用的是“可预见性规则”,即常人在订约时就能够预见到的损失为直接损失,而需要依特定情形或被特别告知才能遇见的损失为间接损失,似有因果关系的意味,尤其是在英美法上还有一对类似的概念“近因损失”和“远因损失”[4],使得因果关系也可以做作为区分“直接损失”和“间接损失”的标准。因此,笔者认为在没有行政法律对“直接损失”定义进行解释的现状下,参考英美法系的“可预见性规则”,将搬迁过渡费中的搬迁费、临时安置费、按时签约及搬迁奖励归为通常情况下,被征收人在签订房屋征收安置补偿协议时就能够预见到的损失即“直接损失”,更符合《国家赔偿法》的立法目的。

          其四,倘若人民法院认为搬迁过渡费属于间接损失而非直接损失,而驳回该项诉求,岂不是将该项损失拒于行政赔偿的门外?那将产生“负激励”的效果,即在现实中出现,行政机关即使存在违法强拆房屋的行为,也只需承担较小的违法成本,甚至支付的违法征收“赔偿款”远少于合法征收的“补偿款”。如不及时纠正行政机关的过错,使之承担相应行政赔偿责任,就无法尽可能恢复被征收人未被侵害前的状态,违背了国家赔偿法设立的初衷,由此将会产生更大的负面效应,也将使得部分不守法的行政机关更加有恃无恐。

     

    四、最高院判例所带来的曙光——征迁安置补偿权益应纳入直接损失的范围

          二审法院作出生效判决后,黄某依然不服。虽然本案一审、二审的部分诉求均未获得支持,但笔者感念黄某一直以来的信任,继续受托作为黄某再审阶段的代理人。本案现如今在高级人民法院的再审程序中。笔者接受黄某再审阶段委托后,检索到最高人民法院的新的判例,该判例系在本行政赔偿案二审判决后作出的《行政赔偿判决书》[(2018)最高法行再163号],该案为周小平与浙江省湖州经济技术开发区管理委员会的行政赔偿案。该案系周小平所有的集体土地上房屋强制拆除行为被确认违法而引发的行政赔偿争议。该案审理的核心问题是从《国家赔偿法》的角度,如何看待原审法院在法律适用以及判定的具体赔偿范围、数额的正确性、合法性。其中,该案与笔者经办的行政赔偿案相似的是,原审二审法院浙江省高级人民法院,同样没有支持周小平关于农房征迁安置补偿权益的诉讼请求,其中就包含搬迁费、过渡费。最高人民法院在该案判决中撤销一审法院湖州市中级人民法院、二审法院即浙江省高级人民法院作出的一审、二审判决,并判决浙江省湖州经济技术开发区管理委员会在九十日内对周小平予以全面赔偿。最高人民法院认为,根据行政法的基本原理,行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任,反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”,将拆迁安置补偿权益归入赔偿范围,符合国家赔偿法的立法精神。国家赔偿制度设立的初衷,在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失,使之恢复到未被侵害前的状态。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用,对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解,就不仅包括既得财产利益的损失,还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失,才符合该法的立法精神。前述“直接损失”的范围,除包括被拆建筑物重置成本损失外,还应当包括赔偿申请人应享有的农房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。而农房拆迁安置补偿权益包括产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费等,而不仅仅是被拆除农房的重置价格。

          综上,最高人民法院对“直接损失”的理解,不仅包括既得财产利益的损失,还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失,农房拆迁安置补偿权益就属于后者损失。这个最高院判例的出现,不仅给黄某带来了希望的曙光,相信也将在此类案件中形成广泛的参考示范效应。

          也许有学者不解,认为最高院的上述观点是对行政赔偿范畴的“直接损失”进行了扩张解释。但是,我国行政法无一对 “直接损失”进行明确定义,根据我国国家赔偿制度设立初衷结合社会公平之需要,在判决中对“直接损失”作出理解与认定,更有利于依法治国,也更能体现立法精神。可见,对于无法定义的直接损失,法官根据自己的智识和良知对国家赔偿法的“直接损失”作出理解,有利于全面维护行政赔偿申请人的合法权益。由于国家赔偿法采取的不是全面赔偿原则,若区分“直接损失”与“间接损失”进而决定是否给予赔偿,则限缩了赔偿义务机关应当承担的行政赔偿责任,产生赔偿义务机关因违法行为而免于承担本应承担的部分赔偿责任的负面后果。

     

    五、结语——期待《国家赔偿法》明确“直接损失”的范围

          立法需要稳定性,2010年修改的《国家赔偿法》还需要经历一定的立法周期,结合司法实践的情况,才有可能进行再次修改。笔者期待未来《国家赔偿法》的修改,可以明确“直接损失”的范围,并且逐步扩大国家赔偿的范围和直接损失的范畴,尽可能实现《国家赔偿法》的救济功能,强化行政机关的权责意识,切实维护行政相对人的合法权益,维护社会之稳定。在《国家赔偿法》未明确“直接损失”定义及范围的情况下,相信也将有越来越多的法官依据国家赔偿制度的立法精神、设立初衷、良知与智识作出更为利于公民、法人和其他组织的合法权益的判决。

     

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    [1]参见姜明安、余凌云主编:《行政法》,科学出版社2010年版,第586页;薛刚凌:《国家赔偿法教程》,中国政法大学出版社1997年版,第122页;胡锦光、刘飞宇:《以案说法·国家赔偿法篇》,人民大学出版社2001年版,第292页;刘嗣元、石佑启:《国家赔偿法要论》,北京大学出版社2005年版,第101页;袁登明:《发达国家赔偿制度》,时事出版社2001年,第62页;杨临宏:《国家赔偿法:原理与制度》,云南大学出版社2010年版,第101页。

    [2]江必新、梁凤云、梁清:《国家赔偿法理论与实务》,中国社会科学出版社2010年版,第872页。

    [3]管君:《论国家赔偿中的“直接损失”》,《甘肃政法学院学报》2015年第1期,第109页。

    [4]前者是即刻的、直接的损失,是被诉行为的自然结果,通常是能够为当事人所预见到的。后者是那些可直接地归因于一个干预因素,尽管它构成一个密不可破链条中的一环,所以要不是初始行为或事件的启动,该远因损失就不会发生。参见Bryan A.Garner,Black’s law dictionary,Ninth Edition,West Publishing Co.,2009,P1409.