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    征迁视界|征迁实施单位对农村房屋实施的征迁行为,相应法律后果由谁承担?(作者:郑少泽)
    关键词:福建betvictor12betvictor12伟德官网事务所编辑:betvictor12betvictor12伟德官网更新时间:2019年4月12日

    征迁视界|征迁实施单位对农村房屋实施的征迁行为,相应法律后果由谁承担?

    作者:郑少泽

     

          《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。对于房屋征收与补偿的实施工作的委托事宜,《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定很明确。与此不同的是,我国尚未制定专门管理集体土地上房屋征收与补偿工作的法律、法规。由于征收与补偿程序的长期性、多样性、阶段性及土地行政主管部门行政效能的有限性,在集体土地上房屋的征迁实践工作中,市、县人民政府或土地行政主管部门往往会委托乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体房屋征收补偿事务。基于行政压力,部分乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位作为房屋征迁的一线执行者,单方面地追求行政效率,屡屡出现组织强制拆除房屋的事件。本文主要探讨的是受托单位实施集体土地上房屋征迁工作所产生的法律后果由谁承担的问题。

     

    一、行政委托的定义及法律依据

    (一)行政委托的定义

          关于行政委托的概念,在法律层面并不存在明确的界定。在学理层面,当前主流教科书中对其的一种界定为:行政委托是出于管理上的需要,某一行政主体(委托人)委托另一行政主体或其他组织及个人(被委托人)以委托人的名义代职权或其他事务,其行为效果归属于委托人的法律制度。[1]

     

    (二)行政委托的法律依据

          《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”

         《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

          法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

          没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。“

     

    (三)最高人民法院对于土地征收补偿组织实施工作委托事宜的司法观点

          最高人民法院在余建高、潘支援与广西壮族自治区河池市金城江区人民政府土地行政管理(土地)再审案[(2017)最高法行申5032号]中认为:“《征用土地公告办法》第十一条规定,市、县人民政府土地行政主管部门是征收补偿安置方案的组织实施者。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。行政管理职权的委托行使,是行政机关行使职权的一种法定方式。市、县人民政府土地行政主管部门将其依法享有的土地征收补偿组织实施权力委托给其他具有公共管理职能的组织行使,不违反法律规定。”

     

    二、在集体土地征迁工作中,委托主体的职权来源

          《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”

          《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“征地补偿、安置方案经批准后,由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”

          因此,依据上述规定表明,市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案,按照征地补偿安置方案组织实施、签订征地补偿协议、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下,拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。在法律没有相应授权性规范的前提下,土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

     

    三、行政委托的形式

          美国学者诺内特、塞尔兹尼克在《转变中的法律与社会》一书中指出:“在解决公民之间的纠纷和评估各种有利和不利于国家的要求时,法律体系所提供的最显著、最别具一格的产品就是程序公平。”“行政程序作为规范行政权公正合理行使的规范体系,其巨大的作用已是不争的事实。”迄今为止,我国并未出台法律明确地、系统地规定行政委托的程序和形式要件。

          行政机关行使任何行政职权,都应当遵循正当的法律程序,其中有必要的法律形式是正当程序的要求。行政委托也是如此,应当有必要的形式。征迁司法实践中,法院往往认可几种委托形式:市、县人民政府或土地行政主管部门在规范性文件中载明委托事项、在征地补偿安置方案等公告中载明委托事项、通过签发委托书等形式进行委托。

     

    四、受托单位以谁的名义实施征迁,重要吗?

          基于征迁工作的长期性、复杂性,往往需要较多单位进行配合开展房屋征迁实施的工作,市、县人民政府或土地行政主管部门往往会委托乡镇人民政府、基层群众自治组织开展征迁实施工作。遵循职权法定原则,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定,在征迁工作中委托受托单位实施征迁工作的,法律责任应由具有相应法定职权的土地行政主管部门承担。

          但是,倘若受托机关没有以委托机关的名义行使征迁的行政权力,委托关系是否成立?对此有两种观点,一种观点认为,由于受托机关没有以委托机关的名义行使行政职权,行政委托关系不成立。另一种观点认为,委托关系是否成立,应视委托机关的委托行为是否合法,而不受受托机关行为的影响,因此只要委托行为合法,即使受托机关没有以委托机关的名义行使行政职权,该委托关系仍然成立。

          对此,最高人民法院显然赞成后者的观点。最高人民法院在审理刘以贵与阜宁县人民政府土地行政管理(土地)再审审查与审判监督一案[(2017)最高法行申1337号]中认为:考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性,市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定,乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格,更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权;而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定,将此类主体视为接受土地行政主管部门委托,作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者,犹如其“延长之手”。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为,法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担;除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担,其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。

          可见,最高人民法院认为,在委托单位和受托单位的委托关系成立的情况下,无论受托单位在实施征迁中是否以委托单位名义实施相应行为,委托单位都应当承担相应法律责任。

     

    五、借鉴与期待

          如今,在我国大刀阔斧开展政府机构改革和职能转变的过程中,作为一种行政权力组织方式和行政任务配置机制,行政委托的形式越来越活跃于行政实践中。这样的现实更要求通过立法活动将如此常见的行政活动的程序、要件及形式进行规范化。

          2011年12月31日,上海市规划和国土资源管理局发布《关于贯彻实施⟨上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定⟩的若干意见》,其中第十三条规定:“(第一款)区(县)征地事务机构可以委托实施单位承担征地房屋补偿具体工作,区(县)征地事务机构对实施单位在委托范围内实施的征地房屋补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。(第二款)区(县)土地管理部门应当将实施单位的企业性质、上岗人员名单等情况报市土地管理部门备案

          2016年12月27日,厦门市人民政府办公厅印发《厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法》,用以规范集体土地上房屋的征迁程序。其中,该办法第三条第三款对于征迁工作的委托进行明确规定:“区人民政府负责发布本辖区集体土地上房屋征收公告。区房屋征收部门负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,区人民政府可根据征收项目实际情况委托相关镇(街)组织协调。房屋征收与补偿的具体工作由市、区土地房屋征收事务管理中心或委托经省住房和城乡建设厅备案的国有征收实施单位实施,也可由其他征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作,其他征收实施单位应当从省住房和城乡建设厅备案名录中产生。”

          上述两个城市的规范性文件,对于可受托实施征迁工作的单位的备案监督或条件进行了相应规定,更有利于规范集体土地上房屋的征迁委托流程,提高对于受托单位的要求,进一步保障被征迁人的合法权益,该规定值得借鉴。

     

          笔者期待在不久的将来,行政程序法能够尽快出台。这不仅可以让行政机关的委托程序有章可循,更能在一定程度上对受托单位的组织形式和硬件提出要求,由此进一步保障公民、法人、其他组织的合法权益,促使行政机关提高依法行政的水平。

     

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    [1]胡建淼:《行政法学》(第四版),法律出版社2015 年版,第553 页。