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    探究行政涉法实务系列之--新《政府信息公开条例》的解读(作者:曾小有)
    关键词:福建betvictor12betvictor12伟德官网事务所编辑:betvictor12betvictor12伟德官网更新时间:2019年4月25日

    探究行政涉法实务系列之--新《政府信息公开条例》的解读

    作者:曾小有

     

          《政府信息公开条例》自国务院于2008年5月1日施行以来历经11年迎来全面改版,条款数量从原来的三十八条增加至现在的五十六条,在定义及原则、负责公开的机构、主动公开职责及范围、依申请公开的程序及答复等均进行了修订。新条例在旧条例、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见》、《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》等基础上结合实践中较为常见的问题使得政府信息公开制度焕然一新。

     

    一、限定政府信息界限及适用原则

          (1)旧条例第二条有对何为“政府信息”作明确阐述,表述为“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”,而新条例第二条则对前述“履行职责”加以限定为“履行行政管理职能”

          实践中需要去界定何为政府信息往往发生在依申请公开的争议中。申请人注重的是获取“信息”,并不关注何为“政府信息”,而“履行职责”是一个宽泛的概念,容易给申请人产生“只要是基于政府部门形成的信息都是属于条例规定的政府信息”的误解。因此,如何厘清形式各样的政府材料为政府信息显得尤为重要,而行政行为的特征之一在于其“外化的处分性”,包括了权利或义务的设定、变更等具有约束力的确认。比如行政机关基于内部的奖惩、任免、纪律处分等决定对外并不产生处分性,不属于新条例中规定的“履行行政管理职能”的政府信息。

          同时对于“政府信息”的定义修改,也是结合了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》关于“准确把握政府信息适用范畴”的规定。

          (2)关于信息公开原则,实践中对于政府信息应以“公开为常态,不公开为例外”原则的运用得到普遍的认同。在本次条例修改中直接在旧条例第五条“行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则”的基础上增加前述原则,后续的条文制定上也秉持这一原则,包括扩大主动公开范围、明确不予公开情形、完善公开途径和依申请转向主动公开等,推动了政府信息公开的深度。

    二、区分公开责任主体

          (1)明确制作机关与保存机关的公开责任。旧条例第十七条规定“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开”,但该规定并未解决从其他行政机关获取的政府信息由谁公开的主体问题,而在新条例中则增加了“行政机关获取的其他行政机关的政府信息,由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”

          实践中,制作机关往往会把制作的政府信息选择抄送或呈报给其他行政机关,但抄送或呈报系基于行政机关层级管理或内部流转的需要,而非对外履行行政管理职能。在司法实践中法院也认同由制作机关负责公开能够最大限度保证信息的完整性、准确性,从其他行政机关获取的政府信息不属于条例中关于保存政府信息的情形,如(2015)苏行终字第00690号、(2016)最高法行申1378号。

          (2)增加了派出机构、内设机构公开义务。新条例第十条第二款规定了“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的,可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作”。实践中存在申请人直接向具体承办政府信息对应工作的派出机构或内设机构提交申请,该机构直接以其自身名义答复或者由于机构内部转呈不及时导致负责公开工作的机构无法按期答复。新条例则通过法规授权方式令派出机构、内设机构有权以自己名义作出答复,解决了派出机构、内设机构存在越权行政问题,也免去了中间转呈或汇报的环节,提高了答复效率。

          但是,由此会引发一个司法实践问题,派出机构及内设机构往往不具有独立承担法律责任的能力,根据行政诉讼法司法解释的相关规定,若申请人不服派出机构或内设机构以自己的名义作出答复行为的应以组建该机构的行政机关为被告,否则届时法院也会释明或者以被告主体不适格为由驳回起诉。

          (3)删除了公共企事业单位参照执行。旧条例第三十七条明确了与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中参照条例执行。旧条例并未对行政行为与企业行为加以区分,导致存在以企业作为行政诉讼案件被告的情形。新条例则删除“参照条例执行”,并修改为“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”,区分了行政机关行政行为与企业经营行为的界限,同时对企业答复不满的救济途径也非为申请行政复议或提起行政诉讼,而是向主管部门进行申诉。

    三、详细列举不予以公开范围

          旧条例第十四条将“国家秘密、商业秘密、个人隐私”列入不予公开的范围,而在新条例第十四条、第十五条、第十六条则对不与公开部分进行了详细的列举,其中比较突出的包括了行政机关内部信息、过程性信息和行政执法案卷信息。新条例中对于不予公开的部分,其实在厦府办[2008]87号《厦门市人民政府依申请公开政府信息暂行办法》中均有涉及。

          前述提及的过程性信息之所以不予公开,主要基于可能会妨害决策过程,对行政事务的有效处理造成一定影响。旧条例在施行期间对于过程性信息适用的是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款关于“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定。新条例第十六条第二款则对何为过程性信息进行了更加明确的列举式定义,包括“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告”等,该信息在性质上不会因工作步骤的推进而发生演变,即司法实践中关于“当决策、决定完成后,此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息”的观点可能不再适用。

    四、大幅调整依申请公开程序

          (1)删除“三需要”门槛。旧条例第十三条规定“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要……申请获取相关政府信息”,即为“三需要”。实践中如何把握“三需要”存有不同的理解,也由此产生了诸多争议。该门槛的设定阻却了方便申请人了解相关政府信息,有违“公开为常态、不公开为例外”原则。虽然新条例删除“三需要”规定,但并非意味着申请人可以任意申请公开,因为新条例完善了答复处理方式。同时《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六项关于“有下列情形之一,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的”规定也将随之不再适用。

          (2)丰富了提出申请所需的形式要求。新条例第二十九条明确了申请应当向“行政机关的政府信息公开工作机构”提出,一定程度上避免了实务中存在的向机关负责人或工作人员邮寄或直接交付申请进而引发申请人否有提出申请或行政机关是否存在不作为的争议。

          同时关于提交的申请所需具备的内容,旧条例第二十条仅表述为“信息的内容描述”,使得申请人往往不清楚要如何描述才符合条件,行政机关也难以把握申请人要的是何种信息,造成反复补正告知乃至行政诉讼,浪费资源。新条例第二十九条第二款则增加了“身份证明”,也增加了关于“名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述”的内容描述。

          (3)细化了补正告知程序。旧条例仅在第二十一条第(四)项规定了“申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充”,但并未对行政机关何时作出补正告知进行明确,只是在《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》中有对补正告知后答复期限的计算进行解释,无疑增加了告知期限的不确定性。同时根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(一)项规定,一般情况下补正告知系不可诉。新条例第三十条则增加了行政机关自收到申请之日起7个工作日内作出补正并需说明补正事项和期限,逾期未补正的视为放弃申请。虽然新条例并未对确定何为“合理补正期限”,但结合《福建省政府信息公开办法》第二十条规定,补正期限为15日,当然其他省市适用其具体规定。

          (4)确定申请之日的起算标准。新条例第三十一条规定了各类申请方式应如何确定申请之日,如当面提交的以提交之日、邮寄的以签收之日、平信信函的以双方确认之日、以互联网渠道或传真的以双方确认之日。虽然新条例细化了申请之日的起算标准,但并未对前述“确认之日”期限进行界定,届时也将会产生争议。为此,笔者认为行政机关可在官网上公布查看信箱、依申请公开系统、传真及邮箱的周期和负责信息公开工作的科室电话,做好申请登记及联系申请人确认的程序;作为申请人,则详细列明联系电话及地址,以免造成因举证不能而承担不利后果。

          (5)延长了答复期限。旧条例第二十四条规定答复期限为15个工作日,而新条例第三十三条则将答复期限延长至20个工作日。同时新条例第三十二条和第三十四条增加了第三方或其他机关在收到征求意见的情况下要在15日内予以回复,否则视为其同意公开的规定

          (6)丰富了答复内容。实践中存在申请人一次性提交多份申请的情形,根据旧条例规定须分别在期限内给予答复,势必造成需要多名工作人员投入大量时间予以处理,某种程度上浪费了行政资源。为此,新条例第三十五条增加了行政机关对申请的数量、频次明显超过合理范围的可要求申请人作出合理说明,理由不合理的可直接告知不予处理,避免了申请人滥用申请权利。需要强调的是,何为合理尚无明确的操作认定标准,行政机关在遇到此情形时需谨慎权衡,以免造成在对合理的界定上并不合理。

          旧条例第二十一条仅规定了四项答复种类,其中还包括了补正告知。新条例第三十六条则扩大至七项,其中较为突出的是行政机关已答复而申请人重复申请的不予处理、经检索不存在的方可告知不存在和涉及工商、不动产登记信息的优先适用特别规定。